摘要：恐怖主义在全球范围内的蔓延，使我国面临的恐怖主义安全威胁不断增大，维护国家安全与社会稳定发展的任务日益复杂艰巨。法治是治国理政的基本方式，法治建设是进行反恐斗争、维护国家和平与发展的重要保障。本文从反恐视阈出发，以构建和维护人类命运共同体为宗旨，检索我国、上合组织成员国和其他国家在反恐领域所缔结的国际公约，比较公约在各国的立法转化情况，借此分析各国进行反恐国际合作的障碍及国际反恐工作中存在的其他问题。在总体国家安全观和十四五规划的指导下，为破除国际合作障碍、推动区域性全球性反恐工作发展提出切实可行的建议，构建全球范围内打击恐怖主义的新合作网络，维护世界和平和全人类生命安全。

关键词：人类命运共同体；反恐怖主义；国家安全；国际合作；法治体系

一、 反恐合作背景

国家安全是国家和社会生存和发展的基础和保障。在新的世界格局下，恐怖主义在全球范围内的蔓延使我国面临的恐怖主义安全威胁不断增大，维护国家安全与社会稳定发展的任务日益复杂艰巨。

为维护我国和平稳定与发展，保障反恐取得最终胜利，应始终坚持法治精神。2014年4月，习近平提出我国反恐第一观——“总体安全观”[1]，点明维护国家安全，打击恐怖活动的紧迫性，强调：“法治是治国理政的基本方式，”应保持理性思维应对恐怖主义，充分认识反恐斗争的长期性、复杂性和艰巨性，走出具有中国特色的国家安全道路。基于国内外形势变化，响应习总书记“依法治国”、“总体安全观”的号召，适应新恐怖形势下有效维护国家安全的需要，我国于2016年1月1日，正式施行我国反恐工作的基本法——《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），将其作为我国国家安全法律体系的重要组成部分，从国家层面对政府和社会开展反恐工作进行全方位多层次的规范部署，对反恐工作的体制、机制和手段进行了全面系统详实的规定，为依法开展反恐工作提供了坚实的依据，“标志着我国反恐进入法治轨道，是我国走向法治反恐的里程碑，”[2]对反恐工作产生深远法律及现实影响。《反恐法》的施行，一方面践行了法治反恐的理念，另一方面催生了更广更深层面的法治反恐理念的产生和发展。“加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系，”[3]以及2020年10月十四五规划中倡议的“坚持多边主义和共商共建共享原则，积极参与全球治理体系改革和建设，加强涉外法治体系建设，加强国际法运用，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，共同应对全球性挑战，”都体现了法治反恐理念的进一步深化。

法治反恐理念作为新时期维护国家安全打击恐怖活动的基本理念和指导思想之一，必将对我国政治、经济、外交、文化、社会等各方面的发展产生深远影响，对于实现新中国的和平崛起和中华民族的伟大复兴具有重大战略保障意义。

二、 我国反恐合作中存在的法治问题

(一) 因各国国内立法转化不同而导致的问题

1.适用法律不配套，难以对跨国恐怖主义行为做出一致有效的定罪量刑

如前所述，我国尚处分散型立法模式阶段，反恐刑事法律相对不足，配套法律文件尚不完善。关于反恐怖主义的立法多属于原则性规定，针对反恐的配套执法措施相对欠缺，在反恐斗争中无处施力。

各国是否建立反恐机制及建立程度如何，是否形成全面有效的反恐法律体系，是否与他国反恐法律体系相配套，这一系列问题构成国家间反恐合作的障碍。以中俄反恐合作工作为例，面对中俄之间的某一跨国恐怖犯罪行为，俄罗斯可依国内立法进行管辖，进行是否为罪、是否处罚以及如何处罚的判决，而推置中国却不然。这极有可能使俄罗斯考虑我国对于联合开展反恐工作的诚意和能力，从而阻滞中俄两国反恐国际合作的开展和顺利进行。

2.国际公约有多项未尽事宜，且国际公约转化为国内立法的程度不同

其一，国际现有反恐公约本身尚不完善。客观上，恐怖主义犯罪概念的局限，使恐怖主义犯罪的构成、对象与范围等相关问题不明确，严重妨碍对恐怖主义犯罪的依法惩治。主观上，某种暴力行为是否被界定为恐怖活动，与一国的政治理念及意识形态有极大的关系。各国在拉锯战中，难就某些关键条款达成一致，严重阻碍联合反恐工作的开展。以我国公安机关普遍使用的“严重暴力恐怖犯罪”为例，它既不是规范法律名词，也不是国际反恐理论和实务界通用的名词，在诉讼过程中容易引发歧义与误解。

其二，各国对公约内容的接受度和国内立法的转化度不同。笔者发现，在国际上存在一国或一国际组织在签署、批准、正式确认、接受、核准或加入条约后，作出条约保留或解释性规定的现象。反恐类三大公约的国家保留和解释性声明很大程度上围绕着恐怖主义犯罪的定义而展开，对其外延事项进行了排除、更改或澄清。不仅如此，基于宗教主义、民族主义的考虑，有些国家声明（包括保留和解释性声明）和反对也在很大程度上围绕“恐怖主义概念条款”和“排除条款”而展开，其关注的焦点集中在是否将国家和民族自决权引起的武装斗争排除在恐怖主义的外延之外。[4]从《上海公约》来看，公约的相关内容迄今未在国内立法有所体现，我国虽将国际条约作为反恐法律渊源，但国际条约的转化工作迟滞，在与邻国签署反恐协议、与国际上其他大多数国家建立内外勾连反恐屏障等方面力度不够，需要探索更加有力、成熟的反恐合作模式。

3.各国反恐手段本身存在不足，且难以找到平衡点

在引渡方面，由于坚持互惠原则的国家较少，使我国坚持互惠原则面临局限性困境，加之我国《引渡法》较为陈旧，其规则存在明显的滞后性，已无法满足当前反恐合作的现实需要，有时反而成为反恐引渡合作中的障碍。如“本地公民不引渡原则”，本来是体现一国司法主权的规则和对本国公民的保护，但一些从我国外逃出去的恐怖分子取得外国国籍后却被这一原则保护。

因为“在国家反击的一切手段中，司法救济具有强烈的迟缓性，只能作为反恐的最后手段，而军事打击具有直接性、有效性，”所以在各国联合打击打击恐怖主义犯罪过程中，常常会将军事打击作为常用的反恐手段对人权进行二次侵害。因而在我国与世界各国联合反恐措施的具体实行中，找到打击恐怖主义和维护保障人权之间的平衡点也是我们重点研究和攻克的难题。

(二) 因对恐怖主义的认识存在差异而导致的问题

自20世纪20年代，国际社会竭力遏制国际恐怖主义的尝试至今，都没有任何组织或团体能给出国际社会普遍接受的国际恐怖主义定义，也没有相对公正的认定机构和配套机制，各国只能根据国内标准和程序认定某一行为是否属于恐怖主义行为。这为一些国家滥用打击恐怖主义的权利埋下了祸根，给我国打击恐怖主义犯罪活动造成了极大的随意性和不确定性，导致我国无法有效开展反恐工作。

(三) 反恐立法实际运作的成效不理想

目前国际社会中反恐条约的实际运行中成效并不理想，对我国实施国际反恐立法规定造成障碍。其原因主要有：首先，公约只对缔约国产生约束力，并不当然对所有国家产生约束力。例如，《海牙公约》等部分反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要措施；但是，若公约中所规定的拥有管辖权的各个国家并非公约缔约国，那么公约的规定对这些犯罪行为就缺乏约束力，只能寄希望于非缔约国，给公约的实行造成一定困难。其次，各国之间存在利益分歧与立场对立。如部分发达资本主义国家立足本国利益的最大化，运用“双重标准”处理恐怖主义，易形成各国在处理恐怖主义犯罪活动的分歧。再次，恐怖分子利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，通常只能在本国领土内行使，没有别国的同意或协助，就不能涉及本国领土之外。最后，各国司法合作在实践中存在困难。在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则，以不引渡本国公民或有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判为由，拒绝引渡犯罪人，变相为恐怖分子提供安全的栖息地，使相关各国在将肇事者绳之以法的过程中耗费大量的时间、人力、物力以及财力，浪费国际司法资源。

(四) 国际反恐立法内容缺失，反恐立法明显滞后于恐怖主义发展

国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题亟待解决。当前反恐国际法治方面仍存在许多立法漏洞，导致多国在该领域无法可依，这可能为部分资本主义强国以反恐为名干涉他国内政留下可乘之机，造成严重后果，尤其不利于包括我国在内的发展中国家的发展。

三、 反恐活动法规依据

（一）我国参加的国际公约

我国作为世界和平的坚定不移的捍卫者，积极参与反恐国际条约的制定与签署。截止目前，我国已加入12项主要的反恐国际条约。[5]

除此以外，2001年6月15日，我国牵头与五国元首签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，对恐怖主义、分裂主义、极端主义进行了明确界定，也进一步表明中国打击国际恐怖主义势力的决心。2009 年6 月，我国与其他上合组织成员国在俄罗斯叶卡捷琳堡签订了《上海合作组织反恐怖主义公约》，以对 “恐怖主义”、“恐怖主义行为”和“恐怖主义组织”作出具体的规定，为新时代区域反恐合作提供了明确的法律依据。

我国从积极参与到主动牵头的转变体现了反恐意识的增强、国际话语权和国际地位的提高，对各项概念进行界定一定程度上明确了反恐合作的方向，为我国捍卫世界和平提供制度保障，同时也为我国参与国际反恐合作奠定基础。

（二）我国国内立法

1.《刑法》修正案

《中华人民共和国刑法修正案（九）（草案）》针对我国和世界范围内恐怖主义盛行的现状增设了系列内容，引入了恐怖主义概念，加入了宣扬恐怖主义等概念，将准备实施恐怖活动行为和帮助实施恐怖活动行为独立入罪，引入了预备犯正犯化、帮助犯正犯化等立法技术，拓宽了恐怖主义犯罪的领域和范围，对我国恐怖主义犯罪的规定进行了补充和完善，降低了我国恐怖活动入罪的门槛，是顺应世界反恐潮流、加大我国反恐力度的产物。

《刑法》修正案的实施明确了反恐相关的各项概念，为国际打击恐怖主义提供了立法支撑。同时，也使国内法与国际条约中反恐相关规定之间建立了桥梁，与其他国内法以及国际条约相辅相成，共同致力于国际反恐事业。

2.《中华人民共和国反恐怖主义法》

面对国际反恐战略转型的趋势，我国《反恐法》明确规定，国家反对一切形式的恐怖主义；国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协，不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。在人权方面规定，反恐怖主义工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。在反恐怖主义工作中，应当尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧视性做法。

《反恐法》的颁布是我国适应国际反恐战略转型的趋势，在《刑法》修正案的基础上将“反恐怖主义”这一抽象的概念进行细化，为国内反恐斗争提供来了切实可行的制度措施。《反恐法》充分体现了我国防范和打击恐怖主义的迫切需求以及我国将反恐怖主义纳入中国特色社会主义法治建设轨道的决心，是我国对反恐怖主义立法一体化模式的一次尝试，也是为我国未来崛起创造有利的国内外安全环境的一次尝试。

我国参与签署的各项国际条约与国内《刑法》修正案、《反恐法》相辅相成，多管齐下，体现了我国反对和打击恐怖主义的坚定信念，为世界反恐事业做出了巨大贡献，向世界展示了大国的担当和国际责任感。

四、 反恐合作的国际实践

(一) 参加国际公约，履行公约义务，将其转化为国内法适用

在反恐方面，俄罗斯的经验值得借鉴。首先，俄罗斯的国家安全形势面临恐怖主义挑战，这促进了其反恐立法的发展与完善。作为世界大国之一，俄罗斯自苏联解体、联邦独立以来便饱受国内外恐怖主义势力的侵扰。鉴于此，俄罗斯自九十年代以来便积极进行反恐怖主义立法实践，建立起独具俄罗斯特色的反恐怖主义法网，取得了良好的成效。其次，我国与俄罗斯在反恐方面存在相同之处。一方面，两国同为上合组织成员国，积极支持并投身国际反恐合作。另一方面，我国提出“总体国家安全观”后，与俄罗斯将国家安全置于发展的首要位置的观念相吻合。

下面，笔者将以俄罗斯为反恐国际实践的典型，探究其在反恐立法方面的有效举措。

1.构建完善的反恐国内法体系，专门法与基本法相适应。

俄罗斯十分重视法律体系建设工作，现今已形成了较为完备的反恐法律体系。其中，《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦刑法典》里涉及恐怖主义的相关规定是俄反恐法律体系的基本法，在反恐基本法的基础上，俄罗斯先后颁布了1998年《俄罗斯联邦反恐怖主义法》和2006年《俄罗斯联邦抵制恐怖主义法》两部反恐专门法。[6]俄罗斯还制定了一系列适应基本法与专门法的配套性法律文件。目前，俄罗斯反恐法律框架下的配套性法律文件主要有《刑法》、《行政违法法》、《刑事诉讼法》、《反极端主义活动法》、《大众媒体法》、《信息、信息技术和信息防护法》、《国家秘密法》、《公民维护社会秩序法》等。[7]这些法律有效完善了宪法、刑法典、反恐基本法，与反恐国际公约一起制成了反恐网络，在维护国家安全和保障人权上得到了平衡。

2.注重反恐国际条约的国内立法转化。

俄罗斯将国内反恐和国际反恐整合为一体。重视与邻国反恐协议的签署，以保证俄罗斯在独联体反恐领域的领导地位，以及与中国等国在反恐领域的共同利益。《上海公约》签署后，中俄等国家由此取得了关于反恐基础性概念的共识。俄罗斯已将《上海公约》的规定转化为不与现有反恐法律相冲突、便于理解与适用的国内法。这提升了反恐国际条约实践的现实性，明确了反恐的原则与战略，在上合组织的国际反恐合作中具有历史性意义。

3.引渡法律规定对恐怖主义的惩治效果佳。

俄罗斯引渡法中未表明“本地公民不引渡原则”，对互惠原则持反对态度，在实践中往往采取保护本国利益的原则，对恐怖主义集团与成员采取严格、精准的打击态度。俄罗斯引渡法的规定与反恐国内法、国际条约的内容相适应，因而在其国内或边境作乱的恐怖分子往往难以钻法律漏洞而逃至国外。

(二) 建立、强化与国合作伙伴关系，联合开展反恐工作

1.积极主动构建以自身为中心的反恐合作网络

以色列十分重视与美国的交流和合作，首先两国共同拥有一套完整的国家反恐情报系统，该系统在以美两国间为共享系统，根据反恐合作协议，有关恐怖组织和恐怖分子的信息可在该系统中分享。且以美两国反恐专家会定期分享反恐经验，与此同时，以色列还寻求使以美双方反恐情报交流能够升级到新的高度的大数据技术。以色列开展的国际反恐合作使其在人文道义、物质技术方面获得了许多外部支持。

2.参加全球性和区域性合作组织，注重军事反恐和网络反恐

韩国关注朝鲜半岛局势，制定《国家预防暴力极端主义行动计划》，就预防恐怖主义与联合国和地方组织进行合作提出规划。在反恐合作方面重视与其他国家和组织的紧密合作，参加了二十余个全球性和区域性合作组织，与美日联合开展军事反恐行动，共同维护朝鲜半岛的和平稳定。自2005年以来，韩国为加强国际反恐合作，曾多次召开双边理事会，包括韩中反恐理事会、韩美反恐理事会和韩欧反恐工作队会议。在双边理事会上，韩国通过与他国分享国际反恐局势评估成果，进而提出交流共享反恐情报，以及在恐怖危机出现时进行合作的主要措施，以打击和预防恐怖主义势力。与此同时，韩国也重视网络反恐，提倡建立完善网络安全标准规范，倡导切断恐怖主义网络传播途径，提出与美国、日本共享网络风险信息，与日本、中国网络安全部门进行对话，提高了反恐合作工作的可行性和可操作性。

3.专业化领域化反恐，与他国开展有针对性的双边合作谈判

日本将加强与其他国家的反恐合作作为国家反恐的三大战略之一。日本参与了联合国、G8反恐峰会以及全球反恐论坛等全球性、区域性的反恐合作。在全球性的反恐合作中，日本主要以参与者身份，通过表决反恐宣言和决议以示打击恐怖主义的决心，展现其在全球性反恐合作中的态度。在区域反恐中，日本通过亚太经合组织利用自身优势向东南亚国家提供相应的反恐帮助，期望扩大自身影响力，积极向组织成员介绍自身反恐举措，向组织成员提出有效反恐建议。其还通过日本—东盟联合会议商讨有关反恐合作的政策和主张，通过东盟区域论坛与其他国家交流分享有关网络恐怖主义措施和去激进化措施的意见经验。可见，日本在国际反恐合作方面已经深入到多个领域，采取积极的反恐政策，确保国家安全战略目标的实现。此外，日本多次强调海上反恐合作的重要性，促进国际专业领域化反恐合作的发展。

4.与他国签署反恐合作协议，重视反恐实战能力的发展

孟加拉国通过强化与他国合作伙伴关系，建立反恐国际合作机制。在区域性反恐合作方面，与印度签署了《打击国际恐怖主义、有组织犯罪和跨境贩毒协定》等协议草案[8]，举行多国警察局长会议，就加强反恐区域合作、共同打击恐怖主义达成共识；在增强反恐实战能力方面，与美国及周边国家开展联合反恐军事演习，进行反恐跨国警务合作交流，与多国建立反恐警务培训合作机制，本国警务人员与他国警务人员警务人员合作参加反恐培训演练。

五、 我国法治化反恐工作未来展望

(一) 完善反恐机制，重视反恐法律建设

形成完备的反恐法律体系是面对复杂反恐形势的当务之急。我国近几年出台了有关反恐的法律，就国家的反恐立场、反恐目的、反恐政策、反恐机构及其职责、反恐的重点领域、反恐执法所采取的措施、恐怖主义与极端主义的法律责任等作了全面规定，已逐步构建我国独有的反恐法律体系。但随着国内国际反恐形势的变化，以及与发达国家相比的滞后性，我国反恐法律体系的建设仍然有很长的路要走：首先，我国反恐刑事立法尚不完善，尚未形成完整法律体系，对待国际公约中的反恐规定，还需要完善相关立法转化方案进行有效衔接，应结合国际条约及自身国情，“确立恐怖主义犯罪的罪名及概念，明确恐怖主义犯罪侵害的客体及恐际主义犯罪涉及的犯罪类型，”[9]完善刑事诉讼程序，建立更加严格的刑事强制措施、延长拘留期、加强证人保护等制度；其次，反恐法律中具体反恐举措规定较少，应加强构建预防应对处置一体化的反恐措施；再次，反恐机构之间的职责划分需要进一步明晰，开展反恐工作涉及多部门多领域，相关单位应该建立反恐部门联动机制；最后，应积极响应十四五规划号召，“严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动，”推动涉外反恐法治格局的建立。

(二) 加强反恐国际合作，拓宽合作领域

在新时代全球化大背景下，以国际合作模式开展反恐工作是大势所趋。要立足我国实际国情，学习各国开展国际反恐合作的经验，以构建人类命运共同体、践行国家总体安全观为目标开展国际反恐合作，推进反恐公约的制定、签署和国内立法转化，加强同临近国家和地区的反恐交流，构建以自身为中心的反恐合作网络，积极参加反恐区域性和国际性组织，切实履行作为成员国的反恐义务，既要发挥自身优势，又要充分借鉴和发挥他国反恐资源。与合作国家共同应对解决新威胁和新挑战，构建国家反恐合作网络，建立全球性的反恐交流中心，增进有关反恐信息的交流共享，提升国际反恐能力，适时开展国际反恐演习，培养涉外反恐人才，建立健全多边反恐合作机制。

(三) 重视建立反恐情报机制，加强反恐情报法律落实和完善

我国要充分利用情报信息开展反恐预防和打击，加大专攻反恐情报获取、分析人才的培养，重视反恐情报技术手段的提高，建立全国性质的反恐数据库。在网络发展的信息时代，恐怖分子大多在网络平台上传播恐怖主义思想，联络发展成员，组建恐怖组织，谋划发动恐怖袭击。在这种情况下，及时通过网络获取相关情报信息，可以有效预防恐怖袭击的发生，避免加重危害结果。将建立高效有序的反恐情报机制作为第一要务，明确以总体国家安全观为指导，强化对反恐情报工作的规划与部署。建议改变以国家安全委员会为协调机构，以会议方式对情报和安全部门进行工作部署，依靠公安机关、国家安全机关、军事部门等机构掌握国家安全态势的反恐工作模式，应在国家安全委员会下设立专门负责搜集分析反恐情报的机构，充分利用数据库，正确领导反恐情报工作，各部门应通力合作，分工明确又协调统一，达到各部门合力应对反恐危机的效果。

（作者：臧丽玮 苏璨 刘汉青 隋楠）

[1] 参见《习近平总书记在国家安全委员会第一次会议上提出：坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，载《人民日报》2014年4月16日第1版。

[2] 贾宇.《中国法治反恐的里程碑——反恐怖主义法评述》[J].人民法治，2016，(08)：18-19。

[3] 参见2017年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

[4]时宏远.印度的反恐形势及反恐政策[J].国际论坛，2013，(3):66-72。

[5]《关于在航空器上实施的犯罪和某些其他行为的公约》、《关于制止非法劫持航空器的公约》、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、《反对劫持人质国际公约》、《核材料实物保护公约》、《制止危害航海安全的非法行为公约》、《制止危害大陆架固定平台安全的非法行为议定书》、《制止在国际民用航空机场进行非法暴力行为的议定书》、《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测公约》、《制止恐怖主义国际爆炸公约》、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》。

[6]王玫黎，席胡.《中俄反恐立法比较研究》[J].《湖南科技大学学报（社会科学版）》，2020年06期。

[7]戴艳梅.《俄罗斯反恐法律体系探析》[J].俄罗斯东欧中亚研究，2016年06期。

[8]胡城军. 反恐类三大核心公约国家声明之定性分析[J].《河北法学》，2020。

[9]刘秀梅．论恐怖主义犯罪惩治及我国立法的发展完善[J]．中国法学，2000。